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长江经济带: 实现生态优先绿色发展的战略对策时间: 2019-03-07信息来源:本文原载于《西部论坛》2017年01期 作者:肖金成 刘通 责编:XHY


       摘要: 长江拥有独特的生态系统,是我国重要的生态宝库。当前和今后相当长的时期,要把修复长江生态环境摆在压倒性位置,共抓大保护,不搞大开发。如何实现生态优先,绿色发展? 我们提出共抓大保护、齐建绿长廊的战略对策: 实施主体功能区战略,优化空间开发格局; 实施城镇化战略,以市场手段吸纳生态脆弱地区的人口; 健全空间规划体系,编制“多规合一”的空间规划; 工业进园区,优化产业结构和空间布局; 促进上下游共治,建立生态补偿机制。

       长江是亚洲第一、世界第三大河流,是中华民族的母亲河,就像一条巨龙,贯穿我国东中西三大区域,孕育了灿烂的中华文明。长江是一条黄金水道,干线航道2838公里,规划的干支流高等级航道1.2万公里,占全国的63%。千百年来,长江流域以水为纽带,连接上下游、左右岸、干支流,形成完整的经济社会生态系统,成为我国经济较发达的地区。长江经济带是一个经济联系比较紧密的区域,包括上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、贵州、云南等11省市,地域面积约205万平方公里,2014 年总人口5.84亿人,占全国的42.9%; 地区生产总值28.47 万亿元,占全国的41.6%。总体来看,长江经济带以21%的国土面积,集聚了40%以上的人口和经济规模,人口与经济密度是全国平均水平的2倍。
2014 年,长江经济带建设上升为国家战略,成为国家新的三大区域发展战略之一。2016 年,习近平总书记在重庆召开会议,他在讲话中指出: “长江拥有独特的生态系统,是我国重要的生态宝库。当前和今后相当长的时期,要把修复长江生态环境摆在压倒性位置,共抓大保护,不搞大开发”,并提出了“生态优先,绿色发展”的战略思路。而要贯彻落实这一战略思路,正确处理生态环境保护与经济社会发展这一对尖锐的矛盾,实现长江经济带经济与人口、资源、生态、环境的全面协调和可持续发展,是一个重大课题,我们对此进行了研究,提出共抓大保护、齐建绿长廊的战略对策。

        一、实施主体功能区战略,优化空间开发格局

       全国“十一五”规划提出了主体功能区的概念,即在全国范围内,将国土空间划分为城市建设区、农业发展区、生态保护区。2010 年,我国编制发布了全国主体功能区规划,各省也编制了省域范围的主体功能区规划,以县为单元确定了重点开发、优化开发、限制开发、禁止开发四类地区。主体功能区成为我国优化国土空间开发格局的重要战略,这一战略的核心理念就是适合开发的地区应加快发展,承载更多的产业和人口,而不适合开发的地区应加强保护,减少人类活动,限制产业发展和人口聚集。我国有960万平方公里的陆地国土,但适合开发的面积仅有180万平方公里。同样,在长江流域也有大面积的不适合开发的地区,但在这些地区还居住着大量的人口。长江经济带重点生态功能区包括水源涵养、水土保持和生物多样性保护三种类型的8个陆域重点生态功能区(若尔盖草原湿地生态功能区、南岭山地森林及生物多样性生态功能区、大别山水土保持生态功能区、桂黔滇喀斯特石漠化防治生态功能区、三峡库区水土保持生态功能区、川滇森林及生物多样性保护区、秦巴生物多样性生态功能区、武陵山区生物多样性与水土保持生态功能区),涉及安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、贵州和云南8 省(市)共146个县级行政区; 陆域面积59.8万平方公里,分别占全国重点生态功能区数量和面积的33.5%、15.5%; 占长江经济带陆域总面积的29.2%。据国家林业局2012 年第二次石漠化监测结果显示,长江流域石漠化土地面积为695.6万公顷,占全国石漠化土地总面积的58.0%。其中,贵州省石漠化土地面积达302.4万公顷,云南省石漠化土地面积达284万公顷,湖南、湖北、重庆、四川等岩溶地区石漠化问题也较为严重。因人地矛盾突出而加剧的毁林开垦、过度樵采、陡坡耕种、过度放牧等不合理活动,导致石漠化成为西南广大喀斯特地区最严重的生态环境问题之一。长江上游水土流失严重,地质灾害频发,中下游湖泊、湿地生态功能退化,江湖关系紧张,洞庭湖、鄱阳湖枯水期延长。如果不加区别地搞大开发,“全面开花,齐头并进”,“村村点火,户户冒烟”,将会带来新的生态灾难。
       为此,必须划定生态红线,根据涵养水源、保持水土、防风固沙、调蓄洪水、保护生物多样性以及保持自然本底、保障生态系统完整和稳定性等要求划定红线,实行严格管理,严格环境准入,严格自然生态空间征(占)用管理,有效遏制生态系统退化的趋势,确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。应当应依托自然本底、发展基础,按照沿江集聚发展、流域互动协作的思路,明确空间开发重点,发挥比较优势,促进要素优化配置,促进沿海沿江沿边内陆联动、人口产业城镇融合、生产生活生态协调,形成“一轴两翼、三群多点”(长江发展轴、沪蓉北翼、沪昆南翼,长三角、长江中游和成渝三大城市群) 的空间开发格局。

       二、实施城镇化战略,以市场手段吸纳生态脆弱地区的人口

       生态功能区是长江经济带重要的生态屏障,但这一区域面临着全面建成小康社会与保护生态环境的两难选择。据统计,2014 年底长江经济带重点生态功能区人口占8.9%,实现地区生产总值仅占3.4%,人均地区生产总值仅为全国平均水平的40.4%; 人均地方公共财政收入为1271元,人均地方公共财政支出为6056元,收支矛盾十分突出。同时,这些地区生态环境比较脆弱,正面临着森林植被破坏、水土流失加重、石漠化面积扩大、生物多样性减少、湿地面积萎缩、地质灾害增加、生态系统功能退化、各类气象灾害增多等问题。减少生态功能区居住人口是保护生态、扶贫脱贫的根本途径。现在地方政府采取“异地搬迁”,涉及人数多,工程量大,需要巨额资金,既不可能搬得太多,也不可能搬得太远,更不可能实现根本脱贫致富的目标。根本的途径是通过城镇化,让他们用两条腿,走出深山,走入城市,进入城市群,进入区域性中心城市,根本改变自己及全家的命运,有效保护生态。根据我们的研究,长江经济带内共有125个地级以上城市,长江经济带长三角、长江中游、成渝三大城市群还有很大的人口吸纳能力。在三大城市群外有56个地级城市,担负着带动周边地区发展的重任。通过完善功能,集聚产业,提高产业承载能力和人口吸纳能力,创造更多就业岗位,生态脆弱区的劳动者就能在城市找到工作,把全家带进城,各地政府应为他们举家进城创造条件。

       三、健全空间规划体系,编制“多规合一”的空间规划

       构建自上而下,相互协调,彼此支撑的空间规划系统,区域规划应以主体功能区规划为依据和引领,省市县空间规划应以区域规划为基础和依据。市县空间规划应实现“多规合一”,就是将国土管理部门编制的土地利用规划、规划建设部门编制的城乡体系规划、环保部门编制的环保规划、交通部门编制的交通体系规划合并为一个规划,确定城镇建设空间、农业发展空间和生态保护空间的边界,确定生态保护红线。确定城镇建设空间。在新型城镇化建设中,城市和城镇人口均会不同程度增加,但应遵循集约用地的原则,根据产业发展和人口增长的客观趋势和资源环境承载能力,合理确定城市和城镇规模。城市或城镇规模不能由所在市县自行确定,而应由上一级规划来确定。如由本级政府确定城市规模,有的县规划的县城人口规模让全县的人都住进去也住不满。如规定人均(包括农村人口)建设面积150平方米,据此可确定县城的面积、城镇的面积、农村的面积。据此,可实行城乡建设用地增减挂钩的政策。
       确定农业生产空间。基本农田保护区经依法划定后,除按照法定程序进行规划调整外,任何单位和个人不得改变或者占用。对于一般农业生产区,国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址必须贯彻不占或少占耕地的原则,确需占用耕地的,应尽量占用等级较低的耕地,且必须经相应法律程序研究论证。对于农村生活空间,保持乡村风貌、民族文化和地域特色,合理利用农村宅基地。针对农村地区空心化严重、农村户籍人口人户分离的实际,结合城镇化和新农村建设,适度压缩农村建设面积。农村居民点内适度增加公共空间和生态空间,压缩居住空间。对弃而不用的宅基地可采取自愿原则恢复为耕地,可在地票市场上拍卖。
       确定生态保护空间。主要指主要承担生态系统维护功能的地域,包括水域、自然保护区、风景名胜区、森林公园、文化和自然遗产、饮用水水源保护区、湿地保护区、地质灾害防治区、特殊地貌区及其他规划划定的区域。生态保护区分为禁止建设区和生态经济区。生态保护空间的管控要求是: 严格控制一切与保护要求无关的建设活动,逐步清除禁建区范围内影响生态保护的建(构)筑物。其中有生产活动的生态经济区,严格控制产业项目的性质、规模和开发强度,适当发展林下经济、旅游、休闲养老等生态经济产业。

       四、工业进园区,优化产业结构和空间布局

       长江经济带产业规模较大、集聚度较高,沿江聚集了全国40%的造纸、43%的合成氨、81%的磷铵、72%的印染布、40%的烧碱产能,但大多处于价值链的中低端,自主创新能力不强,缺少核心技术和自主品牌。工业结构性污染问题较突出,水环境安全隐患较多,少数地区重金属污染较重。中上游地区尚处于以要素和投资驱动为主的阶段,受劳动力成本上升,土地、环境、能源等要素供给趋紧,产业发展面临新的挑战和压力。
应按照产业集聚、资源节约、生态环保的原则,积极推动区域产业分工和协同发展,引导企业向园区、向城镇集中,带动农村人口向城市和城镇转移。应加大开发区和产业园区的支持力度,省市下达的年度土地利用计划指标,重点保障园区的用地需求; 通过城乡建设用地增减挂钩增加的建设用地指标,有偿优先支持产业园区项目建设,提高园区对产业的吸引力。
长江中上游地区应大力建设承接产业转移平台,以开发区、产业园区为载体,提高基础设施和产业配套能力,支持下游地区到中上游地区共建产业园区,发展“飞地经济”。中上游地区承接产业转移,要借鉴负面清单管理模式,立足当地资源环境承载能力,切实防止出现污染转移和环境风险聚集。
       引导产业合理布局,防止发展重点雷同、产业结构趋同,避免低水平重复建设。注重把承接产业转移与优化产业结构结合起来,加快构建现代产业体系,提升市场竞争能力和自我发展能力。中小城市的园区建设,要依托现有城市基础,适当进行功能分区,实现功能共享。

       五、促进流域上下游生态环境共治,建立生态保护补偿机制

       生态环境保护具有外部性,加强保护对全流域都有好处,但自身不会获得与保护成本同等收益甚至没有任何收益。长江流域生态环境保护更是如此,上游加强环保,下游获得收益。污染物排放监督困难,污水排放很快就无影无踪,大气更是如此。运用现代技术手段,虽然可以做到精确监测,但要做到监测到户不容易,有效的做法是建立生态保护补偿机制。
        生态保护补偿机制是保护生态环境的激励机制,是将保护地区与发展地区联系起来的有效手段,也是促进长江经济带共同发展共担成本的制度设计。生态保护补偿包括纵向补偿和横向补偿。纵向补偿是上级政府对下级政府保护生态的转移支付,是对生态环境保护作出贡献地区的补偿,对发展权受损的补偿和对生态保护投入的补偿,以及生态服务价值的补偿。要充分考虑生态区森林保护面积、跨界断面水质水量等因素,制定生态系统服务价值、保护成本、损失评估等量化指标和绩效考评体系,完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制。
       横向补偿的原则是“谁受益,谁补偿”,但受益者是谁,补偿给谁,补偿多少,补偿给政府还是补偿给居民? 完全确定这些是相当困难的。长江经济带横跨11 个省市,需要深入探索建立长江干流上中下游地区、支流上中下游、相邻省市、关联产业、受益地区和生态保护地区等之间的横向生态补ag体育|平台偿机制。一是流域内11 个省市按照财力水平出资,建立生态保护补偿资金池,并按照生态地位重要性和生态保护成本等因素进行分配,可选取水环境质量、森林生态质量、水资源作为评价要素,实现由生态消费地区对生态贡献地区的补偿。二是选择长江主要支流上下游环境目标清晰、利益关系清楚、合作意愿强烈的小流域开展横向生态保护补偿试点。三是探索从企业募集生态环保资金,如从碳排放权、排污权、水权等权利交易中提取补偿基金,并纳入生态保护补偿资金池。积极探索市场交易补偿,如鼓励企业之间进行限额交易排污权等。