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“一带一路”六大经济走廊建设的形势、问题与政策建议时间: 2019-03-06信息来源: 中国智库 2019-03-01 作者:罗雨泽  责编:qgy




推进经济走廊建设的重要意义


20175月,习近平主席在一带一路国际合作高峰论坛开幕演讲时强调指出,我们已经确立一带一路建设六大经济走廊框架,要扎扎实实向前推进。经济走廊建设对一带一路倡议的推进实施意义重大。


一是一带一路倡议尽快落地的重要依托。六大经济走廊中,多数早于一带一路提出,已初见成效,有了一定基础,以此为依托,可使一带一路尽快落地。


二是一带一路系统建设的切入点。一带一路横跨亚非欧三大洲、穿越太平洋、印度洋、大西洋、北冰洋四大洋,合作内容覆盖五通,涉及政治、经济、社会、人文等诸多领域。全面铺开,既重点不突出,也不可行。选择重点方向,以经济走廊建设切入,既可系统推进,也有助于短期内取得实实在在的成果,发挥示范效应、增强各方信心。


三是一带一路全面推进的基本支撑框架。六大经济走廊四面八方,通江达海,直接连接俄罗斯、中亚、东南亚、南亚,贯通东北亚、中东欧、西欧、西亚、非洲等地,辐射世界其他区域,对外以线连接、以带支撑起整个一带一路,对内服务于推进形成全面开放新格局。


四是一带一路分区施策的主要载体。一带一路涵盖地域范围广,国家数量多,制度多样,资源禀赋不同,发展水平不一,与中国经济结构互补性及国际合作关系强弱也存在差异,合作诉求、面临问题也千差万别。分走廊推进,可以提升发展战略契合度和促进政策针对性,排除相互干扰,因廊施策,务实推进一带一路建设。


经济走廊建设面临的形势


一带一路倡议提出四年多来,中国积极宣传、大力推动,获得国际社会的广泛关注,在贸易保护主义抬头的背景下,成为推动全球化深入发展与国际合作的重要倡议,取得了显着成效,影响力和参与度持续提升,各大经济走廊建设逐渐驶入快车道,但也面临诸多挑战。


一是世界经济秩序和全球经济治理正处于重塑期。2008年国际金融危机后,世界经济复苏艰难曲折,面临结构调整迟缓、内生动力不足,遭遇恐怖主义威胁加剧、贸易保护主义抬头、逆全球化风潮,大国地缘博弈激化,国际关系起伏跌宕,多边治理机制运行低效、约束乏力。随着国际格局的深刻演变,全球性问题日益突出,合作机制碎片化加剧,改革和完善全球治理的必要性和紧迫性更加凸显。中国既是世界经济格局变化的主要自变量,也是深受影响的因变量。中国的经济发展和战略走向受全球所关注,中国开展国际合作吸引力上升的同时,中国威胁论受众和市场也在扩大,西方一些发达国家把一带一路看作中国挑战现有国际秩序的地缘政治工具。


二是沿线国家对一带一路经济走廊建设存在分歧。以中蒙俄经济走廊为例,俄罗斯对加强同中国合作充满期待,俄罗斯远东地区是欠发达地区,地广人稀,占其国土面积的77%,而居住的人口仅占20.7%,且远离首都,交通不便,对外资缺乏吸引力,成为俄罗斯发展的难题,俄罗斯希望通过借助中蒙俄经济走廊建设,深度对接中国大市场,同时打开从中国的融资渠道,加快该地区的发展。蒙古国也期待加强合作,但有些担心会流于中俄合作的过境通道。中国部分学者也提出,俄罗斯远东及蒙古国地广人稀,经济发展水平不高,大规模兴建基础设施不具有经济可行性。


三是部分沿线国家政局变动频繁。政局不稳是制约经济走廊建设可持续性的重要因素。一带一路沿线国家政体复杂多样,动荡风险较高。沿线国家中,近十年至少出现过一次大规模政治冲突或动乱的国家多达22个。政局不稳对战略和规划对接的时效性影响较大,法律政策连续性较弱,商业风险加大,基础设施建设项目融资成本变高、可行性较差。


四是地缘冲突呈加剧态势。美国出于对中国崛起的战略焦虑,调整了其国家安全战略和国防战略,将中国作为战略竞争对手,中美构建新型大国关系遭遇挑战。中东地区国家众多,关系复杂,各种矛盾交织,地区内冲突不断,较大规模的战争近四十年来几乎未停止过。中东地区的安全与稳定形势直接影响着中国-中亚-西亚经济走廊。


六大经济走廊建设存在的问题和困难


六大经济走廊面临既有长期结构性的问题,也有因形势变化带来的新问题。主要问题归纳如下。


一是部分地区政治社会缺乏稳定性。如中国-中亚-西亚经济走廊部分段国家冲突、党派冲突、民族冲突、宗教冲突不断,局部战争频发,政权常有更替,政策稳定性差,恐怖主义活动猖獗,项目投资建设的风险高,使基础设施建设与经贸合作的成本进一步上升,商业盈利性变差,加剧了这些地区融资困难与发展困境。基础设施和民生项目投资不足,发展滞后,民众生活改善无望,又反过来加剧不稳定,使这些地区深陷动荡贫困泥潭。


二是一些经济走廊仍存在较为严重的信任赤字。经济走廊倡导的是发展规划对接、政策协调、标准兼容,集贸易、投资与民心交流为一体的深度合作,需要沿线国家之间高度互信。但在一些地区地缘博弈、零和竞争思维仍根深蒂固,对一带一路经济走廊建设的目的仍存在怀疑,经济问题政治化色彩较浓,过度渲染安全威胁的现象较为普遍。在一方积极推动的、另一方坚决反对的情况下,达成战略与发展规划对接的难度加大。


三是区域经济合作遭遇挫折。民族主义、孤立主义和贸易投资保护主义抬头,全球化和区域经济一体化遭遇挑战。据WTO统计,2016年,世界贸易组织成员发起的贸易救济调查月均数量达到2009年以来的最高点,中国又是遭遇贸易救济调查的重灾区。此外,超越经济发展水平、过度强调高标准的理论正确论调也影响到务实合作,对广大发展中国家而言,改善人民生活、解决生存问题仍应以发展优先兼顾多方面平衡为主要政策导向,但过度强调质量标准、生态、劳工保护中的某一方面的观点仍比较流行。


四是经济走廊沿线国家基础设施建设联通协调难度大。基础设施既是各大经济走廊建设的优先领域,也是主要短板,但推进难度较大,存在地缘安全顾虑、资金缺口、主权债务依赖和产业安全担心(中国产业垄断和产品倾销)等问题。即使仅从经济发展需要角度考虑,由于经济走廊一般途经多国,不同国家资源禀赋不同,经济结构和发展水平存在差异,利益分歧协调难度也较高。此外,不同国家对不同类型基础设施建设的优先顺序不同、对通道走向与布局都有不同的考虑。


五是经济走廊合作存在较多便利化障碍。各大经济走廊很多国家标准体系不完善,质量管理体制差异大,设施水平不对等,计量水平不一致,对接兼容难度大。而中国标准国际认可度不高,中国的国际标准采标率也较低,不到80%,相当于英法德等发达国家三四十年前的水平,而且更新速度缓慢。经济走廊基础设施建设规划及物流网络设计在缺乏标准相互认可的情况下,达成共识的难度大,规划效率低,即使物理基础设施已经实现连接,仍将面临软联通障碍。


六是六大经济走廊缺乏有效的协商机制。六大经济走廊目前尚缺乏统一明确的规划,比如六大经济走廊各自如何定位,总体目标和阶段性目标是什么,建设重点领域和基本路径是什么,如何安排先后顺序,统筹推进的思路是什么,对存在的突出问题如何解决,需要采取重要举措是什么,均需要通过共同商议和加强联合研究来解决。特别是联合规划,是推进落实共商、共建、共享原则的重要体现,需要建立强有力的协调合作机制作支撑。目前国内也尚未建立起比较完善且运行高效的跨部门、跨地区的统筹协调机制。这种分散推进状态,不但无法形成合力,而且可能出现工作重复甚至相互掣肘的现象。


推进六大经济走廊建设的政策建议


统筹推进六大经济走廊建设,需坚持以共同发展为目标,秉持和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢的丝绸之路精神,坚持开放包容理念,遵从共商、共建、共享原则。并以此为基础,寻求各方利益契合点和发展战略交集,制定符合沿线各国经济社会发展实际需要和民众诉求又切实可行的发展规划。既确立长远的发展愿景,又尊重客观发展规律,避免拔苗助长、急躁冒进。应遵循以下原则:统筹规划,开放建设;因廊施策,先易后难;政府引领,企业主导;协调联动,智力先行。具体建议如下。


1.共同研究制定六大经济走廊发展规划。


六大经济走廊均在一带一路框架下,既相互联系,又各有侧重。经济走廊建设属国际区域经济合作,涉及他国,因此制定规划又须通过共商的方式。建议分三步走制定发展规划:首先,以经济走廊为单元联合开展基础研究;第二步,以经济走廊为单元邀请相关方政府部门制定所在走廊的发展规划;第三步,召集六大经济走廊代表性国家磋商制定总体发展规划,也可邀请国际组织参与其中。中蒙俄经济走廊已联合制定发展规划,其经验模式可供其他经济走廊借鉴。


2.加强经济走廊合作机制建设。


四年来,依托现有沿线国家参与的区域或此区域合作机制与高层互访,中国与大多数国家就共建经济走廊基本达成共识,目前进入落地实施阶段。从加快推进一带一路建设出发,亟须完善合作机制,一是分别建立各走廊沿线国之间的协商机制;二是增强与沿线现有区域或次区域合作机制的协调对接;三是根据走廊参与方的特点针对性地增强合作机制建设;四是加强相关部门之间、地方政府之间等各层级合作机制的建设。目前比较紧迫需要建立的机制包括:设施联通协调机制、投融资合作机制、风险联合防控机制以及利益协调与争端解决机制等。


3.推进标准兼容对接。


标准兼容对接是提升走廊经济活动效率的关键。中国应发挥政府、行业协会、企业等多类主体的作用,多双边合作渠道并举,中国应加强对欠发达国家的技术援助,提升其标准应用能力,引领经济走廊标准合作。针对不同经济走廊的重点合作领域,分产业推动国家标准互认。以跨境、边境等国际合作区以及跨境企业项目质检合作为突破口,推动标准互认和新标准制定,以点带面推进国家间标准合作。经济走廊建设标准建设的基本原则应是既适应国际标准发展大方向又要符合走廊发展的现实需要,即兼顾先进性和务实性。


4.打造一批示范性项目。


选择条件较为成熟的地区与项目先行先试,摸索总结经验,打造示范工程,引领后续发展合作,是中国实现快速稳妥发展的宝贵经验。在六大经济走廊建设中,围绕各走廊核心合作领域,以互利共赢为出发点,选择典型项目,精心设计,稳妥推进,确保成功,既有利于增强各方信心,也可避免走弯路,降低试错成本。项目即使失败,也可把损失控制在可承受的范围内,及时吸取教训,采取措施,避免遭致更大损失。


5.加强中国内部的统筹协调。


在中央层面成立跨部门的统筹协调小组,建立跨省区的区域合作机制。各大经济走廊根据主要定位、核心合作领域结合部门职责、地方优势,指定牵头部门与省市,建立考核体系,明确义务,落实责任,开展定期评估,务实推进各经济走廊建设合作。


6.强化区域合作的公共品提供。


依托中方公益性机构,搭建中英文一带一路六大经济走廊综合信息服务平台,整合政府、商业协会、企业、金融机构、中介服务机构、研究机构等多方面的政策、项目、服务、典型案例、商业环境和进展情况评估报告等信息,公开发布,供相关方参考。选择区位优越、实力强、研究基础好的高校或机构,设立经济走廊研究院和国别研究中心,支持合作政策制定,培训培育经济走廊建设所需的人才,提升国际交流专业化水平。


作者为国务院发展研究中心对外经济研究部综合研究室主任、研究员

文章来源:《中国经济时报》2019218,原标题为《一带一路经济走廊:畅通与繁荣》